A ideia de regulamentação, no sentido jurídico da palavra, teve origem com as agências reguladoras nos Estados Unidos que indicavam o desejo e a necessidade de disciplinamento de setores da economia. No Brasil, os primórdios da organização do setor de transporte rodoviário começaram muito antes. Talvez pudéssemos localizá-lo na criação da Polícia das Estradas e, posteriormente, com a criação da Comissão de Estradas e Rodagens, que depois mudou para DNER com a lei Joppert, assinada em dezembro de 1945.
Esta lei criou algo tão importante, para a época, quanto o DNER: o Fundo Rodoviário Nacional (FRN) — um imposto único que incidiria sobre os combustíveis e lubrificantes, cujos recursos seriam destinados à infraestrutura rodoviária (não lembra algo? A Cide?). Com a Constituição de 1988, o FRN foi extinto e os investimentos em infraestrutura rodoviária virtualmente despencaram, o que se tornou um grande problema.
Entre as várias dificuldades que o modal rodoviário sempre teve que enfrentar no Brasil, encontramos a elevada fragmentação da indústria, as graves distorções propiciadas pela pesada concorrência, a insuficiência e baixa qualidade da infraestrutura rodoviária. Quando agrupados, vemos que empurraram o “rodoviarismo” ao longo da sua história para dificuldades financeiras e operacionais que se impõem até hoje. Já durante o período dos militares, auge da intervenção estatal, o disciplinamento de todos os modais era essencial para se organizar a economia e o desenvolvimento. O governo, quanto ao TRC, de um lado queria a regulamentação e de outro fingia querer.
Em 1967, o Decreto-lei 200 cria o Ministério dos Transportes, sendo indicado para ministro o general Mario Andreazza, mais aberto às demandas do setor rodoviário. Em junho do mesmo ano, o ministro Andreazza criava uma comissão executiva para elaborar o anteprojeto da regulamentação. A comissão era formada por elementos do próprio governo e incluía quatro representantes da NTC, entre os quais o combativo presidente da entidade, Orlando Monteiro. Essa comissão trabalhou por quase dois anos e finalmente apresentara um projeto de regulamentação. Nascia, em parceria com o governo federal, um anteprojeto de 188 artigos que o ministro Andreazza prometera referendar no II Congresso da NTC e por motivos nunca explicados, durante o próprio Congresso, recusou-se a assinar a regulamentação.
O projeto tinha tudo para dar errado. Ele impedia que o transportador usasse veículos construídos há mais de 15 anos – a não ser para coleta e entrega –, proibia a atividade do agenciador de cargas, privatizava o transporte de cargas para terceiros somente para quem se habilitasse ao registro de exploração comercial da atividade e o transporte interestadual de carga de terceiros seria privativo às empresas de transporte e submetido ao regime de concessão referente ao percurso, sendo que tais percursos só poderiam ser explorados mediante permissão do DNER e poderiam ser explorados por várias permissionárias.
O DNER também não renovaria as permissões das empresas que não atendessem às necessidades de transporte daquele percurso. O projeto também previa que em um mesmo percurso não poderiam estar duas empresas com vínculo de interligação, impedia empresas que transportassem carga própria de operar para terceiros, ainda que sem cobrança de frete.
Um lado muito positivo do projeto é que o transportador individual deveria assinar um termo de compromisso exigindo a manutenção adequada do veículo, que este sempre estivesse em bom estado e em obediência ao regulamento, o que lembra muito o decreto 96044/88. Mas as tentativas não paravam. Em março de 1976, o DNER havia concluído outro anteprojeto de regulamentação.
Entre os pontos indicados no projeto, o TRC era considerado serviço público e interesse da economia e segurança nacional (os militares sabiam da importância estratégica do setor como poucos), a exploração exigiria concessão ou permissão em casos especiais e, nos casos de carga própria, para explorar o transporte a empresa deveria ter 100% de capital nacional, as tarifas seriam tabeladas, os acordos tarifários entre empresas deveriam ser aprovados pelo governo e, finalmente, entre os pontos principais, para aliviar o tráfego pesado nos grandes centros urbanos, seriam criados os terminais públicos de carga, pondo fim às agências de carga.
O modelo proposto lembrava em muitos aspectos o modelo americano, que na década de 70 passou a ser duramente combatido pelo governo dos Estados Unidos e, praticamente, desmontado em grande parte nos EUA, a partir do governo Reagan. O anteprojeto era excessivamente vago e considerado por alguns um “cheque em branco”. Quase um ano antes do final do governo Geisel (1979) uma réstia de esperança surgiu, quando o DNER cria o registro obrigatório, chamado RCTRC. Todas as empresas de transporte de carga deveriam se registrar, com exceção daquelas que operassem no âmbito municipal. Mas o registro mal consegue virar um banco de dados incompleto porque havia uma dificuldade enorme de cadastrar os autônomos.
Ao longo das suas esburacadas estradas, o TRC encontrava no Ipea e no Geipot sérios opositores à regulamentação. Havia dentro do órgão um técnico em planejamento de transportes, alocado no departamento de Apoio Técnico, chamado Charles Leslie Wright, profundo conhecedor do setor de transporte rodoviário e da experiência norte-americana no setor, cujas apresentações em encontros e seminários calavam os participantes em função da profusão de dados que apresentava.
Num encontro do Conet (Conselho Nacional de Estudos Técnicos de Transporte) dirigido pelo senador Vicente Vuolo, que aconteceu no recém-inaugurado Maksoud Plaza em São Paulo, em abril de 1981, cujos debates tiveram a intermediação do engenheiro e jornalista Neuto Gonçalves dos Reis, Wright calou mais de 400 participantes do setor, ao destruir os argumentos favoráveis à regulamentação que as expectativas de redução à ociosidade da frota não aconteceriam e que isso só seria atingido com projetos que colocassem fim aos desequilíbrios regionais, gerando fluxos mais uniformes de produção e de transportes (quem não sabe o quanto do TRC é dependente de cargas para São Paulo?).
Outro oponente silencioso de peso era a FIESP (Federação das Indústria do Estado de São Paulo). Lá estavam as empresas pertencentes ao grupo do transporte de cargas próprias e que seriam afetadas pela regulamentação. Em função disso, o TRC politizava a luta através do seu grande representante na Câmara Federal, o deputado Denisar Arneiro, que, basicamente sozinho na câmara, travava as batalhas pela categoria.
Com tantas dificuldades, o transportador ainda podia contar com o DNER, mas este logo perderia sua maior fonte de recursos, o Fundo Rodoviário Nacional. A pá de cal sobre a conservação do nosso patrimônio rodoviário veio com a nova Constituição (1988), que extingue o Fundo Rodoviário Nacional, desvincula as receitas dos impostos e transfere para os estados a cobrança do IPVA, que na maioria dos casos acaba sendo desviada para gastos sociais.
Mesmo antes da extinção, o FRN já começou a sofrer desvirtuações na aplicação; o governo Sarney toma seus recursos e constrói a Ferrovia Norte-Sul, recursos que deveriam ser aplicados no setor rodoviário. Subitamente, o governo federal e os governos estaduais se veem sem receita para manter o patrimônio rodoviário, cuja malha deteriorava-se rapidamente; entre as alternativas figurava a privatização, tendo como consequência o pedagiamento das rodovias.
A próxima tentativa de regulamentação aconteceu próximo ao final do governo do presidente Figueiredo, este assina a Lei 7.092 criando o RTB – Registro Nacional do Transporte Rodoviário de Bens. Esta lei completou o que faltou na de 1976. Ela criou condições para um levantamento estatístico e, principalmente, fixava condições para o exercício da atividade. Para obter o registro, o transportador tinha que demonstrar que possuía 80% de capital nacional e idoneidade para exercer a atividade, que tinha meios disponíveis para exercê-la e capacidade e especialização para a área de transporte que operaria; isso tudo estava no capítulo II do Decreto 89.874 de 1984 que regulamentava a Lei 7.092.
Passados cinco anos da sua aprovação, o registro continuava no papel. As razões do seu aparente fracasso estavam na falta de pessoal, verbas e tecnologia adequada de controles. Isso tudo somado dificultou a ação do DNER, encarregado de implantar o regulamento. Vale ressaltar, por exemplo, que para algumas atividades específicas como o transporte de combustíveis, a legislação complementar exigia a comprovação de capacidade de transporte (frota própria) de 48 toneladas.
Para a época, abril de 1983, algo razoável, ainda mais se confrontada com a legislação atual, que no artigo 2º, § 2, número II, da Lei 11442/2007, estabelece como condição para exercer a atividade de transportadora rodoviária “comprovar ser proprietária ou arrendatária de, pelo menos, 1 (um) veículo automotor de carga, registrado no país”. A Constituição de 1988 limitou a exigência de autorização, permissão ou concessão da União o que significa que a Lei 7.092 perderia seu valor, já que nenhuma lei pode ser superior à Constituição.
Com a era Collor, houve gradualmente a abertura da economia, várias atividades foram desregulamentadas e, no TRC, Collor assina um decreto desfigurando o RTB, reduzindo seus 47 artigos em apenas 7. O registro acabou virando uma mera habilitação. A isso seguiu-se uma batalha de pareceres entre a Procuradoria Jurídica do DNER e a do Ministério dos Transportes, que era abertamente contra o RTB, entendendo que a nova Constituição não o recepcionava, culminando com um despacho do Ministro dos Transportes impedindo o DNER de fazer o controle por falta de suporte legal. Aqui terminou, por enquanto, a dura saga das tentativas de regulamentação do TRC, e é provável que as chances do TRC obter a sua tão sonhada regulamentação, por enquanto, esteja mais longe do que um sonho.
Ao longo dos muitos anos de tentativas de regulamentar o TRC no Brasil, as necessárias barreiras de entrada no setor não foram adequadamente observadas. Poucas atividades no Brasil permitem que empresas com capital tão reduzido possam participar do mercado. Este é um tema relevante para as reflexões sobre a melhoria do TRC, considerando a sua importância para o efetivo desenvolvimento econômico do país.
Posteriormente, na era Lula, houve alguns avanços, mas que não representaram tentativas de regulamentação, mas isso é assunto para um próximo capítulo…
